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新安江跨流域生态补偿还有几道“关”?

作者:朱飒 文章来源:生态资本论 发布时间:2017年12月21日

新安江跨流域生态补偿试点初步成功,激起破解江河跨流域污染这个多年难题的希望, 也为目前正在进行的东江、滦河、渭河、汀江—韩江、九洲江等江河的跨流域生态补偿趟出一条道路。

因此,新安江试点工作已经入选全国十大改革案例,并写入中央《生态文明体制改革总体方案》。

虽然两轮试点取得了不错的成效,但随着2017年底第二轮试点的收官,如果试点结束后国家部委退出,新安江流域生态补偿还能推进得有声有色吗?继续推进将面临的资金压力和协调压力怎么化解?

1、听谁的

跨省江河有许多,但跨省流域生态补偿实践寥寥。有人形容新安江跨流域补偿的试点工作是“摸着石头趟过了两条河”。从2012年首次补偿试点,到2017年第二轮收官,六年间,皖浙两地没少打嘴皮子。

第一轮试点中,双方对水质标准争议最大。浙江对在千岛湖两省交界断面附近的水域划定了饮用水源保护区湖泊二类标准,提出应以湖泊类水水质为基准。安徽认为,河流水质的类水就能做饮用水源地,应以河流水质的类水作为评判基准,应执行河流三类标准。

到第二轮试点,水质标准争议再次升级。浙江要求第二轮试点水质标准以第一轮试点内三年平均值P值=0.828作为标准,而安徽则要求以第一轮试点的标准P值=0.85为基准。

这样争论的背后当然是利益博弈。尽管双方对跨流域补偿有着共同目标,但一旦上升到“真金白银”的分摊投入上,往往同床异梦。

实践证明,新安江上下游利益的调和,财政部、环保部等牵头部门居功至伟。两轮试点的成功与他们建立的稳定的财政保障制度,设立的中立的评估机构密切相关,在某种程度上突破了跨流域生态补偿实践中的困境。但毕竟“人治”因素过重,要从根源上解决跨流域生态补偿问题,还需要中央加强顶层设计的“法治”。

跨流域生态补偿的顶层设计不但有利于新安江流域水环境补偿试点的继续推进,而且对目前正在进行的其他流域试点提供制度保障。

《关于加快推进生态文明建设的意见》指出,健全生态保护补偿机制,要求科学界定生态保护者与受益者权利义务,加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

作为顶层设计的支点,如法律保障、部门协作、资金支持、机制跟进、技术支撑等方面的制度建设要及时跟进,引导生态保护补偿由单一性要素补偿向基于区域主体功能定位的综合性补偿转变,确保被补偿区域生态产品产出能力持续增强,以生态保护补偿助推生态建设、环境综合治理,形成与生态建设和环境综合治理的良性互动。

当下,国家生态补偿制度框架已经初步构建,发改委牵头正在研究制定的《生态保护补偿条例》值得期待。

2、钱从哪里来

十九大报告将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的内容之一,而在我国发展战略不断深化的大背景下来审视流域补偿机制,还存在资金来源单一、覆盖面窄、核算简单等问题。

尽管有中央财政的支持和浙江的生态补偿,新安江的环境保护问题和上游新产业的发展仍然面临着资金瓶颈。

去年,黄山市与国家开发银行、国开证券等共同发起了全国首个跨省流域生态补偿绿色发展基金,按照1∶5的比例放大,基金首期规模达到20亿元,主要投向生态治理和环境保护、绿色产业发展等领域。

当地希望发挥基金作为政府资金和市场资金中间的纽带作用,适当放大它的杠杆作用,促进产业发展。虽然绿色发展基金很难完全替代补偿资金的作用,只能作为补充,但基金的设立,进一步放大了新安江生态补偿试点资金效应,在撬动更多的社会资本参与新安江环境保护和生态建设方面起到积极作用。

未来,皖浙两地在进一步健全新安江补偿长效机制方面还有许多工作要做,新安江生态补偿试点作为常态化机制需要固化下来,绿色产业投融资机制需要创新,撬动社会资本的工具要多样,如PPP基金、融资贴息等。

总之,两地要通过实践,将过去由政府直接投入变为政府投资引导社会资本参与,滚动使用试点资金,探索出一条社会化、多元化、长效化保护和发展的模式,才能让新安江流域永保绿水青山。

3、谁来监督

近年来,中央财政对生态文明建设的支持力度越来越大,增长也比较快。从2016年的决算和2017年的预算来看,中央财政对新安江流域的转移支付规模已经达到5.6亿元。如何管好、用好这块资金,成为突出问题。

为保证生态补偿资金安全、高效率运行,防止出现因“寻租”、腐败或改变用途等导致的资金运作低效率、无效率问题,有必要建立生态补偿资金监督机制。

皖浙两地可以合作建立生态补偿资金监督委员会,其职责主要负责对生态补偿资金有效运作行使监督功能,基本组成部门至少应包括环保、财税、审计等部门。

其次,建立与完善流域生态补偿监督机制,包括生态补偿费征收监督办法、生态补偿资金使用监督措施、实施生态补偿信息公开制度、生态补偿受益区年度生态补偿资金实施与运作报告制度等。

公众的参与与监督也很重要,将流域生态补偿资金监督委员会建成社会公众参与监督的民主化平台,吸收、邀请利益相关者共同参与到生态补偿资金运作的监督程序之中。

值得一提的是,在财政资金的利用上,中国财政科学研究院副院长白景明建议进一步完善财政资金的绩效管理,通过绩效管理来推动资金的有效合规使用。

责任编辑:刘玮
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