多措并举,依法、科学、有序开展长江河道采砂管理工作

——访长江委河道采砂管理局局长马水山

  来源:长江水利网  时间:2015年12月31日
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为加强长江河道采砂管理,维护长江河势稳定,2002年,国务院颁布实施了《长江河道采砂管理条例》,长江河道采砂管理从此步入法制化轨道。经过10多年的采砂管理实践,长江委和沿江各级水行政主管部门,在水利部的坚强领导下,在地方各级政府的关心支持和长江航道、海事、公安等部门的密切配合下,总体上形成了以法律法规为依托、政府负总责、水利为主导、部门相配合的管理工作格局。河道采砂管理的“长江经验”唱响全国。

如今,长江河道采砂管理工作又面临新的压力与挑战。如何在可供开采砂石大幅减少的情况下,科学制定采砂规划,力所能及地为长江经济带建设提供河道砂石需求的支撑和服务?如何精密布局,高压严打,才能堵住屡禁不止的非法采砂,为长江经济带建设提供良好的外部环境?

事关防洪安全、河势稳定和通航安全,事关长江治理、开发和保护大局,事关长江经济带发展战略的顺利实施。2015年,长江河道采砂管理继续迈着依法、科学、有序的步子,又是一番风雨兼程。

执法人员在巡查取证

长江水利网:当前长江河道采砂管理工作面临怎样的形势和考验?

马水山:上世纪末本世纪初,长江中下游滥挖、乱采江砂猖獗,严重影响河势稳定,威胁防洪安全和通航安全,引起党中央、国务院高度重视。针对长江河道采砂管理的混乱局面,国务院于2001年颁布《长江河道采砂管理条例》,并自2002年1月1日起正式实施,长江河道采砂管理从此步入法制化轨道。经过10多年的采砂管理实践,长江干流河道采砂管理总体上形成了以法律法规为依托、政府负总责、水利为主导、部门相配合的管理工作格局。通过各方共同努力,目前长江河道采砂管理总体可控,一度薄弱的长江河道采砂管理工作得到了加强,一度猖獗的非法采砂活动得到了有效遏制,一度混乱的采砂秩序得到了根本扭转,长江河道采砂管理迈向依法、科学、有序轨道。

近年来,随着长江三峡水利枢纽的建成运用和向家坝、溪洛渡等干支流水利枢纽的陆续建设运用,长江干支流的水沙关系发生重大变化,加之水土保持工程的作用和长期以来存在的采砂活动,长江干支流可供开采利用的砂石大幅度减少。根据实测资料统计分析,2003年三峡水库运用以来宜昌站的年平均输沙量大幅减少至0.6亿吨左右,与三峡水库运用前多年平均输沙量约4.7亿吨相比减少了85%左右。长江上游进入三峡水库库区的泥沙年均2亿吨左右,与多年平均情况相比减少了50%左右。与之相对应的是,沿江地区经济的快速发展,对砂石的需求呈大幅增长,长江砂石的供求矛盾日益突出。目前国家依托黄金水道建设长江经济带,必然推动基础设施、岸线利用、城镇化等领域的大量建设,对砂石的需求将呈旺盛之势,使长江砂石的供需矛盾更加尖锐。

长江采砂管理面临着严峻的挑战和压力。一方面要在维护河势稳定和保障防洪、通航、供水、水生态环境、涉水工程和设施等安全的前提下,科学制定采砂规划,完善采砂审批许可制度,在长江可供开采利用的砂石大幅度减少的情况下,力所能及地为长江经济带建设提供河道砂石需求的支撑和服务。另一方面,要切实加大对采砂的监管力度,坚持日常巡查和集中专项打击相结合,保持对非法采砂的高压严打态势,强化对合法采砂的现场监管,加强对采砂船舶的管控,切实维护河势稳定和保障防洪、通航、供水、水生态环境、涉水工程和设施等安全,确保对采砂的可控局面,为依托长江经济带建设提供良好的外部环境。

长江水利网:针对目前长江河道采砂管理的实际,都开展了哪些工作?

马水山: 今年以来,在水利部和长江委党组的正确领导下,长江委在以下几个方面做了大量卓有成效的工作:一是进一步落实采砂管理责任制。汛前公布采砂管理责任人名单,督促各地进一步落实地方人民政府行政首长负责制和相关部门的管理责任制,继续推进长江河道采砂管理责任体系的建立;二是全面落实采砂统一规划制度。完成长江中下游干流河道采砂规划(2016~2020年)修编和上游干流宜宾以下河道采砂规划(2015~2019年)的宣贯工作,并对采砂规划的实施情况进行检查指导,为采砂管理工作提供了有力的科学支撑;三是继续加强涉砂政策法规制度建设。开展非法采砂入刑的技术性工作,以及河道采砂诚信体系建设研究和河道采砂管理联合执法长效机制等研究,不断夯实法制化管理基础;四是依法依规实施许可。开展长江省际边界重点河段采砂许可协调工作,全年受理并及时办结省际边界重点河段以来10万吨以上吹填造地采砂项目或长江航道整治采砂事项需征求我委意见的7项;五是加强监督检查与巡查暗访。牵头组织或参加检查7次,开展全江性乘船巡查1次总里程达2600公里,开展全江或局部江段的暗访19次,实时掌握采砂管理情况,并督促各地加强采砂管理工作;六是开展专项打击与整治行动。组织了1次全江统一巡江行动,并在湘鄂边界开展了为期1个月的专项整治行动,始终保持高压严打态势,坚决遏制非法采砂反弹势头;七是继续深化部门间、区域间合作。两部合作机制得到进一步落实和深化,尤其是基层部门之间的合作得到推进,区域之间的合作得到加强;八是加强能力建设与信息化工作。加强采砂管理能力建设顶层设计,运用远程可视化实施监控系统和无人机技术监控重点、敏感河段。

多部门开展联合巡江

长江水利网:长江河道采砂管理工作需要沿江各级水行政管理部门配合,如何落实各地在长江河道管理中的责任?

马水山:水利部每年汛前定期向社会公布沿江省(直辖市)、市、县(区)各级长江采砂管理地方人民政府行政首长责任人、水行政主管部门责任人和现场监管责任人名单。沿江各地纷纷建立河道采砂管理考核机制。如湖南省制定了河道采砂管理目标考核工作方案。湖北省政府每年都和各市州政府签订河道采砂管理目标责任书,并责成水利厅会同公安、监察、交通等部门进行考核检查。江西省九江市2013年底成立了以市长为组长的长江河道采砂管理综合整治领导小组,督促沿江县(市、区)政府和相关部门落实相应责任,把综合整治作为“一把手”工程全力推进。安徽省从2012年起将长江河道采砂管理纳入省政府对沿江各市政府改革发展目标考核,2013年制定了《安徽省长江、淮河河道采砂管理目标责任考核办法》,2014年将政府年度考核分值从0.2分提高到0.4分,并对出现阶段性采砂管理局面无序和非法采砂打击不力等问题的有关市人民政府年度绩效考核的分值进行了扣减。江苏省将长江河道采砂管理责任纳入每年省政府与沿江各市政府签订的《防汛责任状》。

长江水利网:受高额利益驱动,非法采砂屡禁不止,有专家建议,加强非法采砂入刑工作,请问这方面有哪些进展?

马水山:河道非法采砂屡禁不止的另一个重要原因在于违法成本小。由于行政处罚力度相对于非法采砂的利益而言太轻,偷采江砂获得的违法收入与罚款数额相比太少,对违法采砂者起不到威慑作用,一直缺乏对非法采砂者刑事责任的追究。目前追究非法采砂者刑事责任的罪名未规范统一,由于我国没有设定“非法采砂罪”,全国不同区域对法律条文的适用存在较大差别,确立的罪名和刑罚也大相径庭,分别有“以危险方法危害公共安全罪”“故意毁坏财物罪”“盗窃罪”“非法经营罪”“非法采矿罪”等,罪名不一,处罚结果相差甚远。

水利部高度重视加强河湖水域刑法保护工作,商请全国人大常会法制工作委员会对非法采砂入刑进行立法或司法解释。2015年1月,最高人民法院与水利部赴长江和淮河流域进行了实地调研,3月9日,最高人民法院提出《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿),并征求最高人民检察院、公安部、国土资源部等部门意见,征求意见稿已将河道非法采砂严重违法行为纳入非法采矿、破坏性采矿刑事制裁范围。下一步,水利部将配合国家有关部门开展非法采砂入刑的司法解释相关工作,力争尽早出台,有力打击河道非法采砂行为。

水利、交通、公安等部门联合执法打击非法采砂

长江水利网:2012年9月20日水利部、交通运输部联合下发了《关于进一步加强长江河道采砂管理工作的通知》,今年7月水利部联合国土资源部、交通运输部印发了《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》,采砂管理工作涉及到几个部委,部门之间是如何协作的?

马水山:采砂管理工作需要沿江各地、有关部门的积极配合。国家层面,自2009起水利部和交通运输部已经建立了长江河道采砂管理合作机制,每年都召开领导小组办公室会议,发布两部合作工作要点,部署长江干流河道采砂管理合作工作。2011年5月,水利部与交通运输部签订《关于加快水利和交通运输发展合作备忘录》,进一步深化了长江河道采砂管理两部合作机制。2015年7月,水利部、国土资源部、交通运输部联合印发《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》,建立三部河道采砂管理合作机制,共同决策部署长江干流以外的全国河道采砂管理工作。作为水利部、交通运输部派出机构的长江委和长航局,具体贯彻落实两部合作相关工作,并大力推动水利、交通、公安基层单位合作,将两部合作机制不断向深度和广度推进。

同时,各地在采砂管理部门合作方面也取得了较大进展。2014年江苏省成立由省水利厅牵头的长江河道采砂管理联席会议,省法院、检察院、公安厅、财政厅、江苏海事局、长江航运公安局、长江南京航道局为成员单位,首次形成了省级层面联合管理机制。沿江各地各部门基层单位之间的合作,也在逐步加强。

2014年8月,湖北、江西、安徽三省水利厅签订了《长江鄂赣皖交界水域区域合作联动工作协议》,建立了联动机制,推进了黄冈、九江、安庆三市边界水域长江河道采砂管理区域合作。10月,湖北、湖南两省水利厅签订了《长江湘鄂边界河段河道采砂现场监管协作联动工作机制》,水利、海事、航道、公安等部门开展于2014、2015年连续组织2次“打击长江湘鄂边界河段非法采砂专项整治行动”,有效遏制了湘鄂边界河段非法采砂现象。

责任编辑:周愿