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水生态环境

推进长江流域水生态文明建设 提升长江经济带水利保障能力

水利部长江水利委员会主任 刘雅鸣

2014年06月05日  来源: 长江水利网

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,将生态文明建设提升到关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计来抓。前不久,国务院推出了依托长江建设中国经济新支撑带的国家发展战略。水利是经济社会发展不可替代的基础支撑与保障,生态文明和长江经济带建设都对长江水利发展提出了新的更高要求。我们要按照党中央、国务院关于生态文明和长江经济带建设的战略部署,抢抓机遇,应对挑战,努力开创长江水利改革发展新局面。

生态文明和长江经济带建设对长江水利保障的要求

生态文明以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨,是人类社会文明发展历程中继原始文明、农耕文明、工业文明之后新的文明形态。良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。

十八届三中全会把水利放在生态文明建设的突出位置,将水资源管理、水环境保护、水生态修复等纳入生态文明制度建设重要内容。习近平总书记从为实现中国梦提供更加坚实的水利支撑和保障的高度,围绕国家水安全保障作了重要讲话,提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思想。李克强总理指出,长江生态安全关系全局,要按照科学发展的要求,处理好发展和保护的关系,确保一江清水绵延后世、永续利用,走出一条绿色生态的新路。为全面落实中央关于水利改革发展的决策部署,水利部印发了《水利部关于深化水利改革的指导意见》,要求构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系。

根据国际国内经济形势的新变化,按照推进中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的总体要求,国务院推出依托长江建设中国经济新支撑带的国家发展战略,以发挥下游发达地区优势,带动中上游腹地加快发展,长江经济带建设对于有效扩大内需、促进经济稳定增长、调整区域结构、实现中国经济升级具有重要意义。

生态文明和长江经济带建设都对长江水利工作提出的新的更高要求,进一步增强长江水利支撑与保障能力,是关系建设长江经济带国家发展战略顺利实施的关键。

推进生态文明建设的基本要求。根据生态文明建设的总体部署和要求,水利必须正确处理好人与自然的关系,坚持人与自然和谐相处,加快推进水生态文明建设,从源头上扭转水生态环境恶化趋势。我们认为,长江流域水生态文明建设给治江工作提出了以下要求:一是必须转变治江理念和工作思路。以科学发展观为指导,把尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念融入到长江水利工作的各个方面和各个环节,不断完善新时期治江思路,切实维护健康长江,促进人水和谐,统筹开发与保护,协调生态与发展。二是必须重视水利建设的生态环境保护。推进水生态文明建设,要求治水工作必须在整个生态系统可持续的框架下处理好兴水利、除水害与生态环境保护的关系,合理地趋利避害。要科学布局长江治理开发工程建设,全面落实水利工程的生态环境保护措施,充分发挥水利工程的生态环境效益,给子孙后代留下山青、水净、河畅、湖美、岸绿的美好家园。三是必须加强水生态系统保护与修复。通过推进节水型社会建设、保障生态系统用水、强化水环境综合治理、加强生境保护与修复、重视湿地保护与恢复、加强地下水保护与治理、做好物种和生物资源保护等措施,逐步实现水生态系统良性循环,长期维护水生态系统健康。四是必须强化保障措施。通过健全工作机制、出台经济政策、建立评估制度、发挥专家作用、促进公众参与,夯实工作基础,大力推进水生态文明建设,努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不恶化。五是必须推进水生态补偿机制建设。通过认真研究,探索建立和完善水资源有偿使用制度和水生态补偿制度,为加快推进水生态文明建设提供坚实有效的制度保障。按照谁受益、谁补偿原则,积极探索建立对江河源头区、重要水源地和重要生态修复治理区的水生态补偿制度。

长江经济带建设的水利保障要求。依托黄金水道建设长江经济带,是新时期我国经济社会发展的客观要求,是推动经济转型升级和新型城镇化建设的重要引擎。安全可靠的长江水利支撑与保障能力,是关系到长江经济带建设能否顺利实施的关键。建设新经济支撑带对长江水安全保障工作提出了新的更高要求:一是加强防洪减灾,保障防洪安全。基本建成由堤防、蓄滞洪区、水库等防洪工程措施与非工程措施组成的综合防洪减灾体系,提高经济社会发展的防洪保障能力。强化洪水管理,禁止城镇化建设和产业布局向高风险区域转移,为长江经济带建设营造安全环境。二是合理开发利用,保障供水安全。加强水资源的开发、利用、节约与管理,实现水资源的可持续利用,支撑和保障城镇化、工业化和农业现代化发展的供水需求,基本形成水资源综合利用体系。完成一批重点水源、重大水资源配置、河湖连通与城乡饮水安全工程,初步建成现代灌排设施体系和节水型社会,基本解决大中城市缺水问题,全面解决农村饮水安全问题,支撑新型城镇化建设和产业转型升级。三是维系优良生态,保障生态安全。实现主要江河湖泊水功能区水质明显改善,城镇供水水源地水质全面达标;推进水生态环境保护与修复,水生生物资源得到有效养护;水土流失重点防治区水土流失得到有效治理,人为水土流失得到有效遏制。构建以长江干支流为经脉,以湖山林田湿地为有机体,江湖关系和谐、洪水调蓄自如、水源涵养优良、水土保持有效、物种丰富多样的生态安全格局,使长江经济带率先成为我国水清地绿天蓝的绿色生态廊道。四是稳定河势河床,保障航运安全。加强河道综合治理,保障长江黄金水道的航道安全,提高航运效益,稳定和改善长江综合运输大通道的发展条件。加强沿江岸线资源的优化配置、洲滩的开发利用以及河道采砂管理,为实现“畅通、高效、平安、绿色”的现代化水运体系提供保障。

长江水利应重视的关键问题

新中国成立以来,特别是改革开放以来,长江流域水利建设取得了举世瞩目的巨大成就,流域防洪减灾能力显著提高,水资源综合利用体系基本形成,水资源与水生态保护取得重大进展,涉水事务管理能力明显加强,为经济社会平稳发展和社会和谐稳定提供了有力的支撑和保障。但必须看到,洪涝灾害频繁、水资源供需矛盾加剧、水利设施薄弱、水生态环境恶化等已成为影响可持续发展的重要制约因素。随着工业化、城镇化的深入发展,长江水利面临的形势将更趋严峻。为了适应生态文明和长江经济带建设的要求,应重视以下几个关键问题。

防洪保障能力仍不适应长江经济带建设的需要。经过长期建设,长江已基本形成了以堤防为基础、三峡水库为骨干,其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪体系。干支流已建堤防约34000公里,三峡、丹江口等一批干支流控制性水库防洪作用显著,中下游安排了40个计划分蓄洪总量约500亿立方米的蓄滞洪区,实施了中下游1400余处圩垸的平垸行洪、退田还湖,开展了河道整治和河势控制,加强了防洪非工程措施建设,防洪能力显著提高。尽管如此,长江防洪体系仍存在诸多薄弱环节。一是长江中下游河道安全泄量与长江洪水峰高量大的矛盾仍然突出,三峡工程虽有221.5亿立方米防洪库容,但相对于巨大的超额洪量,防洪库容仍显不足,遇1954年型大洪水,中下游干流仍需运用蓄滞洪区分蓄大量洪水,而蓄滞洪区建设长期严重滞后。二是上游和中下游支流及湖泊防洪能力偏低,中小河流治理和山洪灾害防治还处于起步阶段,防洪非工程措施配套还很不完善。三是受全球气候变化影响,水旱灾害反常性、不可预见性、突发性日益凸显,极端天气导致的暴雨洪涝灾害更加频繁、强度加大,加之人类活动侵占洪水空间,城市应对突发性集中强降雨的排水防涝能力不足,重点易涝区排涝标准偏低。四是随着长江经济带发展战略的逐步推进,城镇化和工业化水平不断提高,城镇人口和社会财富日益聚集,一旦发生洪涝灾害,损失将越来越大。

水资源支撑能力与城镇化发展和产业转型升级的要求仍有差距。截止2011年底,长江流域已建成地表水蓄、引、提、调水工程设施500多万座(处),其中大、中、小型水库51643座,年供用水总量达2009.2亿立方米,这些设施为经济平稳较快发展和社会和谐稳定提供了基础保障。虽然长江水资源开发利用成效显著,但由于水资源时空分布不均,供水工程规模和布局不合理,部分地区水资源供需矛盾依旧突出。一是尚有1/3城市存在不同程度和不同性质的缺水问题,农村地区饮水安全问题仍然突出。四川、重庆、云南、贵州等上游地区普遍存在工程性缺水问题,局部地区的资源性缺水问题也很突出;湖南、湖北、江西等中游省份局部地区存在不同程度的工程性缺水和水质性缺水问题;下游上海、江苏、安徽、浙江的水质性缺水问题突出。二是水资源利用效率不高,万元工业增加值用水量明显偏高,接近全国平均水平的2倍,工业用水重复利用率较低,城镇供水管网漏损率较大,农业用水方式还很粗放。三是流域内城镇应急备用水源建设滞后,应对特大干旱或连续干旱、突发水污染事件的能力不足。

局部河段河势不稳仍制约着长江水运交通的快速发展。新中国成立以来,全面开展了以保障堤防安全、控制和调整河势、维持岸线安稳、改善航运条件为主要目标,以长江中下游为重点的河道治理工作。目前,中下游干流河道得到初步控制,干流和主要支流河势总体稳定。但与长江黄金水道的建设要求相比,河道治理工作仍然面临以下新的挑战:一是长江中下游干流河道河岸抗冲性依然较差,上游来水来沙具有年内和年际变化幅度大且随机性强的特点,部分河段河床冲淤变化剧烈。二是以往的治理工作尚不全面,已建护岸工程标准普遍偏低,大部分分汊河段未进行全面治理,局部河段河势仍在恶化。三是上游来沙减少及三峡等干支流梯级水库蓄水运用将显著改变下泄水沙条件,在长期清水下泄的作用下,中下游干流河道将面临长时期、长距离、大幅度冲刷,河道岸坡稳定条件发生显著变化,部分河段汊道分流比改变,将引起部分河段河势变化和新的崩岸险情。四是近年来长江口地区咸潮入侵现象有所加剧,随着北支咸潮倒灌南支的加重,南支水源地受咸潮入侵影响程度呈加重趋势。

水资源与水生态环境保护尚不能适应生态文明建设的要求。长江流域内已初步建立以水功能区管理为基础的水资源保护管理体系,饮用水水源地保护和入河排污口管理逐步规范,重点水域水污染治理取得一定成效,水环境监测网络基本建成,水质总体上保持良好状态;水土保持工作取得重大进展,初步建立了滑坡泥石流预警系统和水土保持监测网络体系,全流域累计治理水土流失面积约30万平方公里,初步实现了流域水土流失面积由增到减的历史性转变。但是,水资源和水生态环境保护任务依然艰巨。一是生态环境敏感区众多,不合理的开发利用造成局部区域(或水域)水环境质量降低、水生态系统受损、水土流失加剧、重要湿地萎缩等问题日益凸显。二是伴随着城镇化和工业化进程的推进,废污水排放负荷加大,加之农业面源污染问题日益突出,水污染威胁呈加重趋势。三是随着长江上游干支流控制性水库的建设,长江与洞庭湖、鄱阳湖的“江湖关系”发生变化,特别是水库群汛后蓄水加快了两湖出流,使两湖枯水期提前、枯水期延长成为常态,对水生态环境造成影响。四是沿江工业园区布局密集,有毒危险化学品吞吐量大,加之随着中上游承接产业转移步伐加快,重化工为主的企业同构化呈现加重趋势,潜在水污染风险源众多,突发水污染事件的风险加大,而应对重大突发水污染事件的能力仍较为薄弱。

流域管理的体制、机制还不能适应区域协同发展的需要。经过多年的探索实践,长江流域综合管理体系初步形成,涉水管理法律法规体系逐步完善;初步建立了以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制;推行了建设项目水资源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、防洪影响评价、河道管理范围内建设项目审查、水土保持方案审批、采砂许可、入河排污口设置许可、水功能区监督管理等制度,促进了流域水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。但面对新形势,流域管理仍有诸多薄弱环节。一是流域管理法律法规体系尚不健全。二是跨部门、跨地区协调机制亟待建立,稳定增长的投入机制、公众参与机制尚待完善,生态补偿机制尚未形成。三是流域控制性水利水电工程和跨流域调水工程统一调度管理制度、河湖管理制度亟待建立和完善。四是依法行政、管理设施、科技支撑、信息化等流域管理能力建设急需加强。

生态文明建设的水利保障措施

下一步,我们将按照国家生态文明建设和长江经济带建设的总体要求,以“维护健康长江,促进人水和谐”为基本宗旨,着力解决与生态文明建设、长江经济带建设关系最密切的防洪减灾、河道综合治理、水资源可持续利用、水生态环境保护与修复、流域综合管理等突出问题,完善流域水利保障体系,努力打造长江水利升级版,提升水利对生态文明建设的支撑与保障作用,提高水利对长江经济带建设的支撑和保障能力。

着力完善防洪减灾体系。必须抓住当前有利时机,在现有防洪体系总体布局的基础上,根据长江经济带新型城镇化发展的新要求,完善长江流域防洪体系,增强区域防洪减灾能力,从根本上解除流域人民的心腹之患。一是加强干支流堤防工程建设。尽快完成长江干堤重点薄弱环节和连江支堤的达标加固;加快开展乌江、汉江等主要支流堤防和洞庭湖、鄱阳湖、巢湖等主要湖泊堤防建设;进一步提高江苏、上海等地区长江干堤防洪标准。二是加快长江中下游蓄滞洪区建设。抓紧开展蓄滞洪区围堤达标和安全设施建设,重点建设钱粮湖、共双茶等13处重要蓄滞洪区,优先安排城陵矶附近(蓄洪量共约100亿立方米)及杜家台、康山蓄滞洪区建设;加强蓄滞洪区经济社会发展管理和产业结构调整,尽快使蓄滞洪区达到能适时适量运用的条件。三是开展中小河流治理和山洪灾害防治。尽快完成流域面积在200~3000平方公里的有防洪任务的重点中小河流重要河段治理,优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段堤岸加固和清淤疏浚;全面启动山洪灾害治理任务,完善专群结合的监测预警体系,加快实施重点隐患区防灾避让和重点治理。四是加强重点地区防洪排涝工程建设。完善以长江流域89座地级以上城市及县级城市为重点的城市防洪排涝体系,提高沿江城镇和产业园区防洪排涝标准;加快湖南洞庭湖区、湖北江汉平原等重点涝区排涝工程建设,全面提高长江经济带的排涝能力。五是完善防洪非工程措施配套。完善气象、水文站网建设,提高暴雨等灾害性天气监测、预警、预报水平;加快长江防汛指挥系统建设;开展以三峡水库为核心的水库群联合调度;加强以监测预警为重点的山洪灾害防治非工程措施建设;强化蓄滞洪区管理。

大力推进河道综合治理体系。河道治理既是长江防洪体系的重要组成部分,又是改善航运条件和促进岸线资源合理利用的重要措施,是沿江地区经济社会发展的一项综合性基础设施建设任务。加强河道综合治理,着重做好以下几方面工作。一是加快重点河段综合治理。抓紧长江中下游宜枝、上荆江、下荆江等16个重点河段综合治理措施的实施,加快实施崩岸治理,推进护岸工程建设,进一步稳定和改善河势。二是加快编制主要支流和重点中小河流的河道治理规划。统筹协调防洪、航运和岸线保护利用需要,推进主要支流和重点中小河流河道综合治理,保障区域防洪安全。三是强化岸线和洲滩利用管理。合理开发利用岸线和洲滩资源,保障堤防安全,维持岸线安稳,改善航运条件。四是建立健全采砂管理长效机制。加强长江河道采砂管理,逐步形成河势和岸线基本稳定、泄流通畅、水生态环境良好的河道,改善长江综合运输大通道的发展条件。

加快建成水资源综合利用体系。我们应从以下几个方面进一步优化水资源利用、合理调配水资源,全面提升城乡居民生活和工农业生产用水保障能力,支撑长江经济带新型城镇化建设和产业转型升级。一是建设一批重大水资源配置与河湖连通工程。加快推进南水北调东中线后续工程、云南滇中引水、鄂北水资源配置等跨流域调水工程建设和区域水资源配置工程,优化水资源配置格局,提高区域水资源保障能力;加快实施建设一批沿江城市的提水工程,提高沿江城镇供水保证率,实施河湖水系连通,改善水环境。二是推进节水型社会建设。抓紧完成主要江河水量分配方案,制定水资源控制指标和考核体系,制定区域、行业和用水产品的用水定额和节水强制性标准;大力推进节水减排,加快用水结构调整和用水方式转变,全面推进节水型社会建设,大力推进农业、工业、生活节水,加大非常规水源的利用力度,加强水资源节约保护和污染严重河湖的综合治理,防止高排放、高污染产业向上中游转移,有效引导长江经济带的产业转型升级。三是建设一批重点水源工程。加强城乡饮用水源地保护,加快建设城市应急备用水源工程,实施以“提质升级”为主要目标的农村饮水安全工程建设,构建城乡多水源供水格局,提高城乡供水保证率,提升应对特大干旱与突发水污染事件的能力。四是大力推进农田水利基本建设。加强灌区现代化建设和山丘区小微型水利设施建设,逐步构建流域内现代灌排设施体系,不断提高灌排保证程度和抗御自然灾害能力,支撑农业逐步实现现代化。

抓紧建设水资源与水生态环境保护体系。共同构建绿色生态廊道,维系优良生态,提升水生态文明水平。当前和今后一个时期,要重点做好以下四个方面工作。一是加强水功能区纳污红线管理。建立健全重要江河湖泊的水功能区监测、评估、考核管理体系,全面落实水功能区纳污红线制度;强化水源地保护,加快重要饮用水水源地安全保障达标建设,切实保障饮水安全;推进水功能区水质达标建设工作,健全水资源保护工程体系。二是强化污染物入河总量控制。加强水功能区限制排污总量控制监督管理,做好入河排污口布局规划,实施入河排污口整治,规范入河排污口设置和管理;完善入河排污口管理台帐,健全排污总量统计和通报制度;加强入河排污口计量监控设施建设,逐步实现入河排污口在线动态监控,提高水资源保护监控能力。三是加强水生态保护与管理。完善河湖健康定期评估工作制度,持续做好河湖健康评估;加强河湖水库生态调度研究和生态水量监控建设,推动流域重要水利水电工程生态调度和重要控制断面生态基流管理,保障最小下泄流量和下游生态需水要求;开展水生态补偿试点,探索建立对江河源头区、重要水源地和重要生态修复治理区的水生态补偿制度;加大重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护与修复力度,加快实施一批江湖连通工程和生态补水工程,保障区域水生态安全,推进流域水生态文明建设工作。四是加强水土流失综合防治体系建设。抓紧制定长江经济支撑带水土保持专项规划;构建水土流失防治体系,划定水土保持生态红线;全力推进国家水土保持重点防治工程和水土流失重点治理区的水土流失综合治理的力度,大幅度减少水土流失面积和降低水土流失程度;建立和完善水土保持监测网络系统,全面加强水土保持监督管理、监测预报和信息化建设。

全面构建流域综合管理体系。要强化流域综合管理,不断建立与完善流域综合管理体制及机制,增强流域管理的公信力和执行力,提高流域管理的科学化水平。进一步完善部门和区域合作机制,最终实现公共管理协作化、公共服务均等化、区域经济一体化,水利保障持续化。重点做好以下工作。一是创新管理体制和机制。完善流域管理与区域管理相结合的管理体制,形成事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制;研究建立跨区域和跨部门的协调机制,建立联席会议制度,共同研究和解决重大涉水问题;建立流域控制性水利水电工程和跨地区调水工程统一调度管理机制,有效控制长江流域洪水,优化水资源配置,提高发电与航运效益,减缓水工程对生态环境的不利影响,通过统一调度,充分发挥综合利用效益,保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生态安全,推进长江流域水资源统一调度和管理。二是完善管理制度。建立规划水资源论证制度,加强国民经济和社会发展规划、城市总体规划、产业园区规划、重大建设项目布局的规划水资源论证工作,确保相关规划布局与当地水资源条件相适应;建立和完善河湖管理制度,抓紧制定湖泊和河道管理范围内建设项目监督管理办法;建立河湖岸线和水域有偿使用制度,以河湖岸线和水域的有偿使用,促进岸线资源的节约集约利用,提高资源利用效率。三是着力强化流域水行政管理。按照落实依法治国基本方略、全面推进依法行政的要求,根据水利部深化水利改革中对加快推进职能转变和简政放权的要求,进一步清理和规范长江委实施的行政审批事项,推进流域水行政审批制度改革。精简行政审批事项,优化行政审批程序,严格履行一次告知、限时办结等工作制度,为流域水利发展提供高效优质服务。强化河湖管理,加强协调联动,形成工作合力。建立水生态文明建设工作评价标准和评估体系,完善水生态文明建设制度,逐步实现水生态文明建设工作的规范化、制度化和法制化。运用物联网、大数据、云计算等先进技术,推动智慧长江建设,不断提高管理效率和决策水平。全面推进水利综合执法,提升水行政执法能力和人才队伍水平,维护良好水事秩序,促进水生态文明建设,为长江经济带建设保驾护航。

作者: 刘雅鸣
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