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推进河长制

河长制下陆水水库保护与管理工作思考

2018年05月04日  来源: 长江水利网

2017年12月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,针对湖泊功能的重要性、生态的特殊性、问题的复杂性,系统提出加强湖泊管理保护的目标要求和任务措施,明确要求2018年底前在湖泊全面建立湖长制。陆水水库是长江一级支流陆水河上的大型水库,1958年作为三峡工程的试验坝开建,承担着防洪、灌溉、发电、供水、旅游和水利水电科学试验等综合任务,曾为兴建三峡工程发挥了重要作用,对我国水利事业发展起到了积极推进作用。按照全面推进河长制工作要求,陆水水库运行管理部门长江委陆水试验枢纽管理局(以下简称“陆管局”),坚持以生态优先、管理保护好水库水资源为抓手,主动作为,积极探索水库在推进河长制、实现河长治工作中的试点示范作用。

1 陆水水库推进河长制工作中存在的难点

陆水水库位于湖北省赤壁市城区东端的陆水河中段,是陆水河上的控制性枢纽工程,水库总库容7.42亿m3,水面面积约60km2,是赤壁市唯一的城市集中式一级饮用水源地,国家风景名胜区,国家水利风景区。库区风光秀美如画,青山葱郁,碧水清澈,岛屿星罗棋布,被誉为“楚天明珠”。随着经济社会的发展,水库上下游各种资源开发利用活动日趋频繁,水库水环境、水生态日益退化,水库保护与管理面临的形势越来越严峻。

1.1 水库的水资源保护面临巨大压力

陆水水库上游流经崇阳、通城两个湖北省贫困县,随着经济发展,城镇化和工业化进程加快,上游的工业废水、生活污水超标排放,以及农业面源污染等问题日益严重。据监测,上游来水中氮、磷的含量明显高于库区水体中氮、磷的含量,水库水污染威胁呈加重趋势。陆水水库涉及赤壁市和崇阳县,两县市交界处的管理还存在困难。库区确权划界工作尚未完成,群众紧邻库岸居住,从事经营活动情况难以控制,管理难度大,弃渣填库、筑坝围库等现象时有发生。库区内乱扔垃圾,违规排放污水、过度养殖等导致水质污染、水体富营养化和水环境、水生态系统破坏的行为日益突出。特别是每逢汛期,上游“白色污染”、弃渣、污水、动物死尸等直接冲入水库至坝前,水体污染严重。

1.2 地方政府管理权限与水管单位管理职责都有局限性

《水法》《环境保护法》和《水污染防治法》等法律条文设立了环境影响评价、排污许可、取水许可等制度,规定了地方人民政府对本地区的环境质量负责,规定了水利、环保、住建、国土等部门的水环境保护职责。但管理范围仅是行政管辖区域内,而且由不同部门分别管理,各自为政。而水库运行管理单位作为水库的管理主体,主要承担着枢纽工程的运行和维护,水库防洪调度,确保枢纽工程安全。在水资源保护与管理方面,虽负有水库水资源管理与保护的职责,但由于没有法律授权,缺乏水资源的所有权、经营权、使用权,缺乏水行政执法的处罚权,难以对水资源进行有效管理。水库运行管理单位或水利部门既不能对水库保护与管理这项复杂的系统工程负责,也无法牵头解决现有部门难以解决的问题,更多的是承担责任。

1.3 水库水资源管理与保护缺乏统一协调机制

水库保护与管理是“山水林田湖”的统筹保护与管理,涉及水库上下游经济社会发展的方方面面。陆水水库及上下游涉及不同行政县(市),各自为政的管理与保护体制是当前的现状和难点。一是缺乏高位推动的水库管理与区域管理的协调机制。陆水水库的运行管理单位和地方政府及其职能部门虽在水环境保护与治理方面有不同的职责范围,但缺乏具体的条文规定,难以具体实施。同时,流域与区域之间,部门与部门之间未建立信息交流与共享机制,缺乏协作机制,导致在应对水环境问题时无法形成合力。二是缺乏上下游协调机制。由于上游与下游之间没有相互的权利与义务关系,跨县水污染防治中的主体责任也没有明确,流域内各级涉水管理机构更多地受本级政府发展经济的影响,难以发挥监督管理职能,一些排污行为管不住、管不到,导致水库上游区域经济社会发展与水库水源地保护之间的矛盾比较突出。

2 河长制为推进陆水水库水资源保护与管理提供了良好机遇

全面推行河长制以来,各地在保护水资源、改善水环境、修复水生态、强化水域岸线管理保护等方面都取得了很大成绩。水功能区水质标准稳步提升,水环境较大改善,主要是河长制构建了强大的“责任机制”“协同机制”和“问责机制”。

2.1 推行河长制明确了地方政府负责的责任主体

河长制的核心是河长,《意见》明确提出:“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系”“形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局”。陆水水库的各级河长、各段河长相应成为水库保护与管理的直接责任人,河长制办公室承担具体组织实施工作,各有关部门和单位按职责分工,协同推进各项工作。由此,水库形成了以“主体责任”为核心,以“分级定责”和“分段定责”为两种主要形式的纵向水资源保护与管理责任体系。通过地方主管的“责任”,地方政府才能统筹相关部门、协调不同方面的利益,落实财政投入,加强水库保护与管理。陆管局作为水库管理部门同样在河长的牵头引领下,主动作为,协助地方政府将涉水部门职责分工进一步明晰、责任边界进一步明确,按照水资源的自然规律,统一协调管理,避免出现条块分割治水现象,有效确保陆水水库河长制落到实处。

2.2 推行河长制实现制度管理和综合治理

陆水水库由于跨行政区域,特别是水资源的流域性质,河库关系复杂,保护与管理工作涉及不同区域之间的利益冲突,往往难以协调。同时,水库作为“山水林田湖”这个共同体的核心,通过河长制这个协调、议事平台,整合资源、通盘考虑、统筹推进水治理工作,明确责任制,对库面、库底、库岸、库的上下游进行全方位、无死角的治理,对交接断面的水量、水质进行考核,形成保证水库保护与管理的成效和持久的制度化机制。陆水水库作为赤壁市唯一的饮用水源地,政府通过制定陆水湖(陆水水库)环境综合整治工作目标责任考核办法,明确了市陆管委、环保局、水利局、住建局、国土局等19家市职能部门和涉湖的1镇、2办事处、1林场的工作职责和考核标准,通过开展渔政管理、水库保洁、排污达标、取缔采砂、查处违法用地等多种方式的整治行动,快速有效地实现了水库水环境的改善。

2.3 推行河长制实现了考核问责保障责任落实

河长制的保障是“考核问责机制”。陆水流域建立了不同层级的河长、库长和湖长,建立了责任目标考核机制,通过将考核结果纳入河长的政绩考核指标体系,使其与各级党政领导的评先表优、职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处直接挂钩,督促河长认真履责,最终实现长效治理。通过河长制的考核,一方面可以进一步检验河长制的实施成效,查找河长制的不足,进一步提升水库治理管护的效率;另一方面可以有效避免水库治理管护庸政懒政,形成倒逼机制,确保“河长制”不跑偏方向、不流于形式。同时,考核机构可吸纳第三方专业评估机构、环境法专家、人大代表、政协委员、新闻媒体、普通群众等参与,形成全民参与的监督机制,社会舆论倒逼机制,从而增强相关部门水库治理的责任心。

3 陆水水库推进河长制工作的主要做法

陆水水库推行河长制工作中,主动参与探索陆水水库综合管理体制机制改革,发挥自身在水资源监测、水资源管理与保护、水生态修复和科技保障等方面的优势,不断将河长制提档升级,并整合多方资源,力争将陆水河打造成全国综合水利试验示范基地。

3.1 超前谋划,积极参与推进河长制工作

陆管局作为长江委推进河长制工作领导小组成员单位,在长江委的领导下,充分发挥信息优势、资源优势和技术优势,积极探索开展陆水水库推行库长制工作试点工作。一是主动参与,积极配合。经过与咸宁市政府有关部门的沟通协调,主动申请成为咸宁市河长制工作领导小组成员单位;同时加入赤壁市河湖库长制工作领导小组,直接参与水库落实河长制各项工作。二是超前谋划、建言献策。在推进河长制工作之初,陆管局借鉴长江流域其他省市推行河长制经验和作法,主动为陆水河实施河长制提出详细建议方案,为陆水河“一河(库)一策”推进河长制打好基础。同时积极创新工作体制机制,推动建立库长制试点,促进水库综合管理与全面推行河长制工作深度融合。三是加强指导,协调推进。在推进河长制工作中定期不定期与咸宁市水利局沟通相关工作,提出意见和建议,直接参与赤壁市河长制工作。四是重视沟通协调,搭建信息交流平台,交流成功做法和先进经验,指导库区及各支流相关责任单位编制完善河库管理保护相关规划,制定主要考核指标体系,开展河湖水生态修复等。五是主动担当,落实责任。陆管局负责陆水水库管理工作,按照职责要求,主动担当,在加强宣传、强化监督监测、制止违法行为等方面做了大量工作。

3.2 发挥技术优势,做好水资源调查评价和规划整合

在推进河长制工作中,定期开展调查摸底、水资源调查评价和规划编制,推动涉库的各个职能部门依据生态功能区划,科学划定集中式饮用水水源地、风景名胜区、水利风景区、湿地公园等;编制水源地保护、水利风景区建设、入河排污口整治、生态保护与修复、生态隔离带建设等专项规划。推动划定水库的“三线一路”(水库管理边界线、水库保护边界线、水库滨水建设控制线、环库道路),确定生态服务功能区、生态敏感区和禁止开发区。推动涉水规划“多规合一”,建立水资源管理与保护的规划体系,形成“一河一档”“一库一策”,用以指导流域与区域的经济社会发展、水环境与水生态保护和日常监督管理与应急响应等工作。

3.3 积极推进确权划界工作,强化行政监督管理

水库的确权划界是水库安全运行的重要因素,是水库保护与管理工作的基础。陆水水库创新确权划界工作方法,按照“先易后难和先划界后确权”的工作思路,分别公布了陆水水利枢纽工程保护范围和陆水水库库区(赤壁区域)保护范围,并绘制了保护范围黄线图。积极着手划定陆水水库库区(崇阳区域)保护范围,确权陆水水库坝区和库区的管理范围。在此基础上,开展水库水流产权确权试点,进一步划定水域、岸线等水生态空间的范围,完成水域岸线登记;开展水资源使用权确权,解决所有权边界模糊、使用权归属不清、水资源和水生态空间保护难、监管难等问题,为在全国开展水流产权确权积累经验。同时,加强涉水活动的水行政管理,按照审查权限,严格执行取水许可、水工程建设规划同意书、入库排污口设置审批等制度;推动实施退田还库、退渔还库,维护水库自然岸线和天然消落区、泛洪漫滩,构建自然生态水库;推动生态库滨区和水源涵养林等生态隔离带建设,构建水库生态岸线。

3.4 推进综合监测站网建设,明确考核指标体系

水库的保护与管理需要通过量化的数据、科学的评价来指引方向和体现成效。一是成立了长江流域水环境监测中心陆水水库分中心,完善陆水水库水利综合监测站网体系,加大重要断面、重点水域、入库支流的监控力度,定期开展水资源、水环境和水生态等监测;科学制定陆水水库的健康评估、水污染防治控制、水源地达标建设、断面水质目标等主要监测、评估与考核指标体系,为河长制考核提供权威监测数据。二是继续开展水库管理一体化信息系统建设,利用GIS平台、移动互联、三维实物全景等现代信息技术,对水库各类分散信息资源整合、共享,研发WEB业务应用功能模块以及水库移动管理和移动巡检APP,形成“水库一张图”。三是在“水库一张图”的基础上,积极协商流域内水利、环保、国土等各个职能部门,利用大数据、云平台,推进陆水流域河长制信息资源的整合与共享,形成“流域一张图”,提升河长制信息化管理水平,提高保护与管理工作效能。

3.5 创新协同联动执法机制,维护水库良好的水事秩序

积极发挥长江委水政监察总队陆水水库支队的作用,创新和完善与地方水利、环保、国土、公安、城管、风景区等涉水管理部门的联合执法机制,探索建立适应水库、河流生态环境的综合执法体制。联合开展执法巡查,开展“清河行动”“碧水保卫战迎春行动”,联合打击围垦水库、筑坝拦汊、倾倒废渣、侵占水域、岸线,超标排污、违法养殖、非法采砂等涉河涉库违法行为,坚决清理整治饮用水水源保护区非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿等破坏水环境行为。创造条件逐步拆除围库拦汊构筑物,恢复水系自然连通。落实库面、支流管护责任,及时打捞漂浮物,保持库区水环境洁净。组织开展形式多样的普法宣传活动,提高公众对水库保护与管理的责任意识和参与意识,营造全社会关注水库、珍爱水库、保护水库的良好氛围。

3.6 整合资源优势,打造水利综合试验示范基地

陆水试验枢纽作为毛泽东主席点将会商、周恩来总理批准动工的三峡试验坝,历来注重实践与创新。陆管局利用三峡试验坝工程文化价值高、社会影响大、功能独特、坝型多样、坝址交通便利,陆水流域“山水林天湖”资源完整等优势,借助长江委在水质水量监测、水资源管理与保护、水生态环境保护与修复、科技保障等方面技术及项目扶持作用,编制了《陆水水利工程综合试验示范基地策划方案》,努力筑好“试验”与“示范”之“巢”,不断引进和推广应用水污染防治、水环境治理和水生态修复方面的新技术和新方法,为水库水环境提升、全面推行河长制提供技术支撑和示范作用。努力探索在全面推行河长制方面的好经验、好举措,打造全国河长制试点水库,争取在创新、管理等方面走在前列,做出示范。

4 结论

水库运行管理单位作为水库的主要管理者,在推进河长制工作中既是参与者、执行者也是受益者,必须利用好全面推行河长制契机,抢抓机遇,主动作为,创新水库保护与管理的长效机制,统筹研究和协调解决水库管理中的重大问题,系统推进水库保护和水生态环境整体改善。

水库运行管理单位要利用自身技术优势,突出重点,开拓创新,发挥好协调、指导、监测和监督等作用。要以问题为导向,因库施策,提出科学、符合实际的“一库一策”,积极配合协助地方政府推进河长制,确保河长制各项工作落地生根,实现河长治。

水库运行管理单位要认真履行好水管单位水资源管理与保护工作职责,将水资源管理与保护工作与枢纽管理、防汛抗旱工作同部署,同检查,同落实,同考核。同时将最严格的水资源管理制度、水生态文明建设、水土保持科技示范、水利风景区建设和国家水情教育基地等工作与推进河长制工作紧密结合,实现综合效益最大化。

作者: 孙长安 杨 鹍
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